碳捕获与封存海洋环境保护国际公约的规制

摘 要：碳捕获与封存(CCS)的推行也伴随着诸多问题，需要国家、区域和国际层面上相应的法律和制度框架以确保它能够安全和有效地运作。出于此种目的，近年来各国对一些国际性和区域性海洋立法的修订已经向确立此类框架迈出了巨大的一步。本文就相关公约的修订进行了相应研究。

关键词：碳捕获与封存 《伦敦公约》 《伦敦议定书》

同任何新生技术一样，碳捕获与封存(CCS)的推行也伴随着诸多问题。具体表现在其在实施过程中可能会出现的有关法律和监管方面的问题(legal and regulatory issues)，也包括CCS以及同现有法律框架之间的相容性问题。为了解决这些问题可以采取两种手段：第一种是对既有的法律制度进行修订。这种手段的目标是消除现有立法中对于CCS的限制。一些有关禁止向海洋倾倒废物的海洋环境保护的国际公约和区际公约由于订立时间较早，没有考虑到CCS的适用。因此如要在现有法律框架之内推行CCS就必须对这些公约进行相应的修订。第二种手段则是制定通过一些专门关于CCS的立法。一些国家和地区已经制定了此类立法，包括欧盟、澳大利亚和美国。本部分的研究将主要针对前一种手段，即CCS和现有法律框架的关系问题，主要集中在1972年《伦敦公约》和1996年《伦敦议定书》，以及1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)。尽管这些公约在订立时并未考虑到有关CCS问题，但公约的某些限制性规定却会被应用到CCS的实际运作过程中，对于离岸CCS运作的合法性问题造成了一定的影响。主要原因在于这些公约都建立在对任何可能会影响到海洋环境的活动和物质进行预防性手段的基础之上。事实上，这些限制如果影响了CCS的运作显然是不当的。原因在于发展CCS技术的根本目的就是为了应对危险的气候变化，该技术的推行也是全球向低碳经济转型的一种重要过渡措施。基于这样的理由，近年来各国开始对这些公约进行修订。以期消除这些对CCS产生不利影响的法律障碍。

一、有关海洋环境保护的国际公约

(1)《伦敦公约》

《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》(Convention for the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes and other Matter)，简称《伦敦公约》于1972年11月13日在英国伦敦正式通过，公约于1975年8月30日开始生效。到目前为止，包括中国在内的87个国家接受了该公约。《伦敦公约》旨在通过禁止向海洋倾倒废物和其他物质以保护全球海洋环境。公约采取了一种“除非禁止即允许(permitted unless prohibited)”方法对向海洋倾倒废物进行规制。根据公约规定，列举在公约附件一的物质不允许向海洋倾倒，而如果向海洋倾倒列举在公约附件二和附件三中的物质则需要特别许可证(special permit)或一般许可证(general permit)。其他所有在附件名单之外的物质则允许倾倒至海洋。

根据公约的规定，所谓“倾倒”(dumping)是指：1、 从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海洋中作的任何故意处置。2、 将船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物在海洋中作的任何故意处置…… 然而根据公约，对于“倾倒”的这一定义并不包括：1、 将船舶、航空器、平台或其他海上人工构造物及其设备的正常运作所伴生或产生的废物或其他物质处置到海洋中，但为处置此种物质而运作的船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物所运输或向其运输的废物或其他物质或在此种船舶、航空器、平台或其他人造结构物上处理此种废物或其他物质所产生的废物或其他物质除外。2、 并非为单纯物质处置的物质放置，但此种放置不应违背本议定书的宗旨。同时根据公约，“废物和其他物质”(wastes and other matter)被定义为：任何种类、形态或形式的材料和物质。

由于二氧化碳并未被归类为禁止倾倒的物质的范围之内，因此从这种角度来看公约对于离岸二氧化碳封存采取的允许的态度。然而在1996年，“由生产或处理运作所产生的废弃材料”(工业废料)被加入到附件一所列举的禁止排放物质中。根据公约科学委员会(Scientific Committee)的表述，产生于工业活动中的二氧化碳应当被认定为工业废料，应禁止将其排放至海洋。但缔约国尚未对此种解释达成一致。

有观点认为，公约对于倾倒定义所允许的两种例外情况――正常运作所带来的排放和并非为单纯物质处置的物质放置――可以适用于二氧化碳海洋封存。近年来，包括美国在内的许多国家所进行了提高采收率(EOR)项目可以被认为是第一种例外的体现;而CCS项目本身实际上是为了减轻气候变化所带来的损害的一种减排手段。从这个角度而言，可以认为实施CCS项目符合第二种例外情况。从这两个角度看推行CCS和公约的规定似乎并不矛盾。但是对公约的这种解读仍需要面对其他的障碍，这些障碍具体包括两个层面：一方面，公约文本仅仅提到“向海洋排放”(disposal at sea)，因此，公约实际上将向海洋底土封存二氧化碳的活动排除于公约的管辖范围之外;另一方面，公约的各项条款仅仅适用于从船舶或平台进行排放，因此通过管道进行排放同样被排除于公约的管辖范围之外，然而事实上很多CCS项目都是依靠管道进行二氧化碳运输。因此，如何解决这两个问题事关CCS是否在公约的法律框架内正常运作。对于CCS和《伦敦公约》之间的相容性仍旧是一个争议性问题。这些争议还经影响了缔约方对于后续的《伦敦议定书》的接受。

(2)《伦敦议定书》

1996年11月7日，《伦敦公约》的缔约国通过了《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约议定书》，简称《伦敦议定书》。该议定书于2006年3月24日生效。议定书要求缔约方“保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在切实可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。”

议定书中关于废物和其他物质的定义和公约相同，但将“倾倒”的范围进行了扩展。根据议定书的规定，倾倒包括“从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海床及其底土中作的任何贮藏。”因此，当议定书提及“海洋”一词时，其内涵范围较之公约要更大。根据议定书，海洋是指“系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。”但议定书也提出了例外，排除了“仅从陆地通入的海床下贮藏所。”