论传统公共行政的价值悖论及其突破

[摘要] 传统公共行政理论是建立在韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治——行政两分法基础上的，这种行政理论既主张价值祛除又迷信效率。但公共行政学作为一门以人的行为为研究对象的社会科学，不可能规避人的偏好和价值的影响。对这种悖论的突破与求解，就在于提倡在公共行政领域引进价值的维度。为此，新公共行政学和新公共服务理论都作了不同的尝试和努力。?
　　[关健词]效率 价值中立 新公共行政 新公共服务
　　
　　一、价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论
　　我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论夸大事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中鉴戒企业治理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和治理过程。
　　可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。
　　在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是治理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依靠于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的标准。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他以为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和标准。
　　在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无停止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正离别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式固然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在
　　
　　二、价值中立和价值祛除的荒谬
　　传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等题目。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，由于公共行政的理论和时间决不仅仅技术或治理的题目，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只夸大有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。由于公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失往方向性，甚至“误进歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。
　　在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：
　　(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科
　　公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。由于公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值题目。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引进价值视角，才是真正的科学化的方向。