法规草案起草体系的构建

摘 要：法规草案起草体系的构建涉及多个方面。本文从指导原则、起草主体、起草程序和相关配套制度等方面结合和实践进行了探讨。在此基础上提出构建地方性法规起草体系的具体设想。
关键词：法规草案 体系 指导原则 主体 方式 程序 配套制度
法规起草是立法过程中一个必经的基础性阶段，是指“有由关机关、组织、职员将拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动。” 在我国，地方性法规的草案起草相当不规范，在操纵上带来很多，严重了立法的质量和效率，因此构建地方性法规草案起草体系就具必要性和紧迫性。
法规草案起草是一个系统的工程，它涉及到各方面的资源配置、制度安排和法规支持。
一、法规起草的指导原则
法规起草涉及多个环节和部分，为做好起草工作，组织和实施都应遵循一定的指导原则。
1、正当性原则。应该指出的是，2000年开始实施的《立法法》将提案、审议、表决和公布纳进立法程序范畴对起草却未作规定仅在第二章第五节“其他规定”，中的第48条作出附带性规定:“提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明”，在法律上起草权依附于提案权，起草并不作为正式的一个立法程序。所以，目前很多立法实践因此忽视起草工作的规范性和程序的正当性。尽管有些情况由普通公民、团体起草的草案，那至多是一个立法建议，只有在被有权主体接受、采纳并经过相应地加工整理之后，才有可能作为正式的立法议案由有关的提案主体以自己的名义提请审议。这种情况下的起草当然不属于立法程序的。但是假如是立法机关作出了起草某项法律草案的决策并成立了起草班子或委托有关机关、组织起草，性质就不同了。这就意味着某项具体的立法工作的正式启动，此时的起草是立法程序的有机组成部分，同样应受程序规则的约束和支配。同时，立法也是一个实体法获得正当性和正当性的程序，他的正当性和正当性直接影响着实体法的正当性和正当性。也就是说，只有按照正当立法程序立法才是***的立法，只有***的立法才具有正当性，立法程序本身就是立法结果正当性的标志。再者，立法过程也是一个法治宣传的重要方面。草案的起草作为立法中文本的成形环节，应当十分重视法治原则。
2、立法机关主导的原则。立法所要实现的是一种整体利益。而不是某种局部或个别利益，它既包括行政治理所保护的公共利益，也包括立法要保护的公民、法人和其他组织的利益。立法利益尽不是狭隘的部分或个别利益，法应当维护利益的整体性。 这就要求立法机关在立法过程中应当始终，占据主导地位。立法机关的主导不仅仅存在于审议和表决阶段也体现在起草过程中。立法机关应当使自己的立法目的和意图成为贯串草案全文的基本指导思想和原则。目前立法实践中部分（一般是行政机关）起草往往将本部分狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想和价值趋向，导致部分利益膨胀和权利义务失衡，损害了立法利益的整体性。
3、***原则。***是法律法规获得权威和正当性的一个重要来源。如卢梭所言:“法律乃足公意的行为”，而“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依回。” 立法机关的职责不仅是通过既定的程序使这种意志上升为法律法规，更重要的是，它应在程序上确保法律法规能体现人民的共同意志。也就是说，立法机关不能只作为一个使规则“正当化”，(具有形式正当性，也即成为“法律”)的表决机制，更应确保法律具有实质上的正当性（切实为人所尊重其权威且作为行为规范）。
在立法学上，假如立法仅以反映客观为目的，则立法者的理性认知的能力对立法结果具有决定的作用；假如立法以反映***为目的，则立法者的公正和立法过程中各方参与程度对立法结果起着决定的作用。对立法程序价值和功能传统熟悉是将立法程序作为法律有效无效的一个形式条件，而不是法律良好与否的决定因素。假如法律良好与否不依靠于程序，那只能依靠更高的理性判定。