税务约谈制的比较研究与思考

一、关于税务约谈制的争鸣　　当前，国内税收实务界对税务领域实施的约谈制度有着不同的称呼。例如，在名称上，相对于本文提出的“税务约谈制”这一概念，又存在所谓的“纳税约谈”、“税收稽查约谈”、“税务检查约谈”、“税务质疑约谈”、“反避税约谈”、“税务函告、约谈”等等概念。但是，这些概念约谈在实施阶段、约谈机构、约谈条件、约谈程序等方面有所差异。　　就约谈的机构而言，争议点在于是在税务管理阶段和税务稽查阶段都实施约谈制度还是只在稽查阶段实施约谈制度。笔者认为。尽管约谈制度的实施可以在税收稽查和税务管理过程具体进行，但考虑到稽查部门本身具有直接处罚权力，能够形成更为有效的威慑力，直接在税收稽查阶段开展税务约谈制度更为有效。　　约谈条件，是指哪些案件可以纳入税务约谈的实施范围。对这一概念界定的差异在于，约谈是否要以纳税评估为前提。一般认为，实施税务约谈的案件，必然是税务机关发现纳税人存在税务或税务疑点的案件。考虑到我国纳税遵循度较低，税收违法案件数量较多，而税务稽查资源有限，税务机关应当抓大放小。选择面较大，较为典型的案件进行约谈。因此，约谈的案件应当以纳税评估作为前提。但是，约谈制度本身不应当包括纳税评估。在具体约谈程序的界定上，主要是详略之差。　　2003年10月开始实施的《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》规定了较为详细的制度，值得。依据该制度的规定，税务约谈制度一般应当包括这么几个阶段：其一，通知阶段。税务机关应当在约谈前10天书面通知纳税人或扣缴义务人，该书面通知应当载明要求纳税人或扣缴义务人可能需要提供的资料（如账目、凭证等）、无正当理由不参加约谈的后果等。其二，约谈阶段。税务机关邀请纳税人和扣缴义务人进行约谈。在约谈过程中，税务机关可以就纳税评估中查到的问题，要求纳税人和扣缴义务人进行解释。在约谈过程时，对于纳税人因为不了解税收政策和税收法规而导致的涉税问题，税务机关可以向纳税人阐明具体的税收政策和税法法规，给予纳税人必要的宣传和辅导。其三，审查阶段。约谈结束后，税务机关应当给予纳税人和扣缴义务人必要的时间进行自查自纠。在自查自纠后，纳税人要向税务机关提交自查自纠的书面报告，税务机关审查报告后，可以根据不同情况采取以下措施：（1）如纳税人所涉及的纳税问题已经得到解决的，则可以作出结案的决定；（2）如纳税人所涉及的纳税问题已经得到解决但仍然存在问题的，可以发出进一步整改的通知，要求纳税人定期进行整改；（3）如纳税人拒绝纠正或在整改期间仍然拒绝彻底纠正有关纳税问题的，则依法立案查处。　　二、国外相关制度巡视及其借鉴　　当前，从国外、境外实施的税务约谈制度来看，我国香港地区的税务约谈制度最为完善，而美国和其他发达国家的税务约谈制度还不完善，如日本的税务约谈制度仅仅限于税务咨询功能。因此，本文主要介绍我国香港的税务约谈制度，并附带介绍其他国家类似制度。　　（一）我国香港的税务约谈制度　　我国香港的税务约谈制度是税务审查制度的主要。税务审查工作由税务局属下的两个部门——税务调查科和实地审核科负责。由于审查全部的纳税人是极其耗费时间和人力的工作，不符合效益原则，税务机关首先要抽取调查对象，用抽查的结果来评估应课税款的准确性。在确定审查对象后，税务局首先书面通知纳税人，其商业业务已被列为受审查对象，并列明有关课税年度和首次会见的时间。在首次会见时，税务局工作人员将取得纳税人的背景资料、商业档案储存情况、纳税人私人支出等。然后，税务人员将对有关会计账目、审计和税务的工作底稿进行全面性的审查，如有需要，税务局将再次约见纳税人，以进一步获取有关资料和文件。在审查过程中，由于要涉及到许多会计和税务方面的专业知识，税务局准许纳税人聘请专业会计师作为其顾问。最后，税务人员将再次约见纳税人进行解释和讨论税务审查的结果。　　如发现偷漏税情况，纳税人就要交出少报的税款，并接受税务局的罚款处理，或提出证据反驳税务局的指控。但是，税法赋予税务局长酌情权。他可以按违例行为的性质及犯错程度，提出检控、以罚款代替检控或评定补加税款（后者是罚款的一种方式）。在决定采取何种行动时，局长会考虑证据是否充足、已经征收或少征收税款的数额（统称为“少征收税款”）、违例行为是否经精心策划、有关违规行为历时多久等因素。　　在约谈制度中，税务局鼓励纳税人自愿披露其全部违规事项，并提出合理的了结个案建议，以便税务局考虑。对此，局长可以依据表1中的规定，酌情减免或减少任何罚款或任何税款利息，亦可减少任何根据本条例征收的税款，但对税款的减免有最低限制。[1]　　税务审查的成功率非常高。除了例行的抽样审查外，成功率高达95％。明智的纳税人一旦被税务局作为税务审查，都会主动与税务局合作，尽早结束审查，争取较轻的处罚。自从1991年实行税务审查以来，税务局从追回了大量的偷漏税款。以1995—1996年度为例，税务调查科共计13个办案组，完成了810个案件调查，追回税款9.54亿元（港币），实地调查科共计8个审案小组，共计追回8.18亿元（港币）。[2]