欧美环评制度改革经验借鉴
近年来受我国生态文明体制改革、政府简政放权、环境管理制度调整、信息公开和公民环境参与意识增强等因素的驱动,环评制度也面临着新一轮的优化和完善,欧美环评制度改革的经验和做法值得参考和借鉴。
欧美环评制度改革的经验
近年来,欧美国家政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。欧美国家将环评作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能。
欧美环评制度改革发展主要有以下几点经验:
第一,明晰政策、规划和项目环评的层次体系。
国际上环评一般分为战略和项目两个层次,其中项目环评开展的时间最长,体系较为完善,而战略环评开展时间较短。近年来,欧美国家逐渐将战略环评区分成政策环评和规划环评两个层次,政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。规划环评的对象一般含有多个具体项目,评价未来5年~10年的规划;而政策环评的对象一般不涉及具体项目,评价时间尺度更长的政策文件、区域或行业发展战略等。欧盟在制修订《环境影响评价指令》《战略环评指令》时,都需要根据《更好的管理》导则进行政策环评。政策、规划和项目环评在制度设计上就联系了起来。
以建设一个千万吨级炼油项目为例,政策环评主要讨论的是能源政策的环境影响和合理性,也就是与其他能源替代方案对比,是否需要这个炼油项目。规划环评主要是比选项目的规模、选址和布局(包括原油码头、管道、成品油市场等的布局),选择出一个适宜的项目方案。而项目环评主要是论证生产工艺的先进性、环保措施的有效性等,对于欧美发达国家来说,也就是要论证项目的环保水平是否为国际一流。当然,政策、规划和项目3个层次有时无需绝对分割。例如,荷兰在实践中就采取灵活的方法,有时将特定政策和规划环评、规划和项目环评合并进行。
第二,提高项目环评效率与纳入新兴议题并重。
近年来,欧美在环评制度改革特别是在项目层次上,非常注重提高效率。例如,美国在环评制度改革中,探索制定豁免目录,将没有重大资源环境影响的项目及时列入目录,以减少不必要的环评工作,目录也会定期更新。因为美国除了联邦机构需要遵照《国家环境政策法》执行环评制度外,各州也制定了各州的环评法律法规。虽然联邦和各州的环评规定大体一致,但存在管理要求和流程不一致等问题。为此,美国联邦积极与各州协调,对比联邦和州的法律法规,已经与20个州完成了环评制度的对接与整合,解决了项目重复环评的问题。
在提高环评制度效率、为项目环评减负的同时,欧美环评也积极纳入新兴议题,以应对新的环保形势。例如,美国近年来逐渐将气候变化、灾害、环境正义、入侵物种、生态系统服务等纳入环评导则;欧盟也开始将环境健康、气候变化、生物多样性等纳入环评。
第三,突出环评作为公众参与工具的本义。
环评是辅助决策的预测性工具,具有不确定性。因此,欧美国家对于环评的本质认识是将其作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能,即弱化政府对项目环保的“背书”。例如,在战略环评中,欧盟规定了多个公众参与机会,包括战略环评和报告书形成阶段、战略决策阶段、战略实施监测阶段等,同时对公众参与的对象和方式提出了详细要求。
除了在环评法规方面的细化外,欧美还通过法院诉讼强化其公众参与效果。例如,荷兰环境评价委员会以法院对其环评报告评估意见的支持率,作为评估质量的评价标准之一。
第四,环评与许可证制度相互融合。
作为固定源的环境管理制度,排污许可证逐渐在全球各国推广。因为是对同一项目的两个行政许可,欧美国家也在推动两个制度的融合,既保证制度的有效性,也减轻行政负担。
欧美环评与许可证制度都有较好的衔接。美国《国家环境政策法》规定,联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动,需要事先进行环境影响评价,而发放排污许可证,就属于显著影响环境质量的活动,因此两者在制度上是相互连接的。需要注意的是,美国联邦环评是联邦机构的内部管理程序,评价对象是联邦活动(例如联邦资助的工程、发放排污许可证等),审批者是这个联邦机构的首长。而排污许可证的申请者是企业等排污单位,发放许可证的是环保管理部门。
欧盟规定政府机构在评估许可证申请时,要使用环境影响评价的结果,在发放许可证中,要纳入环境影响评价中的环保措施。以荷兰为例,项目申请者一般同时报送环评报告和许可证申请材料,分别由两个组(可能是不同的环保机构)审核。两个组会相互校对,期间可能要求项目申报单位修改环评报告或许可证申请材料,直到两者都通过。在通过后,政府机构会发布类似“某项目环评通过,可以开始申请许可证”的通知,之后项目单位获得许可证并开工建设。需要注意的是,环评通过的通知并不属于行政许可,只有综合环境许可证才是申请者持有的行政许可。
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